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合作机会还是冲突的预示

包括孟买主要机场跑道在内的新发展计划正威胁着印度人口最多的城市中贫民窟居民的住所。在一封公开信中,约金•阿普塔姆阐述了他对重新安置计划以及如何避免冲突的观点。
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在孟买,一百万贫民窟居民的住宅和生计正受到发展计划的威胁。目前这些发展计划包括亚洲最大的贫民窟达拉维和孟买国际机场(近50万人居住在周边的非正式的定居点里)。但这些贫民窟的居民并不反对改建计划。达拉维的每一个人都希望有所改观。他们已经投资了那些他们能够负担和控制的改观,他们高度期盼政府也能进行类似的投资。那些住得离机场跑道最近的居民们认可他们必须要搬迁。但他们希望有关方面征求他们的意见,并参与到改建安置计划的规划和实施之中。机场定居点约有10万户家庭以及成千上万家当地企业。

这样的要求并不算多。发展达拉维和国际机场的官方计划承认,他们必须为贫民窟居民重新安家。所以,问题是怎么组织重新安家,对那些需要重新安置的人,如何选择安置的地点。贫民窟居民组织已经显示出他们如何在这类改建的规划和管理中成为良好的合伙人。居住在孟买铁路沿线的贫民窟居民联合会与铁路当局及马哈拉斯特拉邦政府合作,搬迁了2万户家庭,以便铁路改建。没有发生冲突。那些搬迁的家庭没有被强迫搬离自己的家园,他们收拾家当,在指定的日子里搬离。

这里的关键是,他们参与到改建计划的所有方方面面:决定谁有权参与其中,过程如何规划,帮助选择他们要迁入的地点,什么时候搬迁以及和谁一起搬迁。他们自己的社区组织,特别是妇女救助组织,帮助管理其迁入的定居点。由街头露宿者组成的救助组织同样也与政府合作进行搬迁,以便改建道路和交通。所以,在机场和达拉维的社区领导层问了这样一个问题:同一个政府,曾与不同社区和非政府组织协同作战、在重新安置家庭以改建铁轨的过程中形成高效合作,却怎么会在机场和达拉维项目中不使用同样的策略呢?

达拉维和机场土地上的贫民窟居民并没有参与到改建计划中。但他们向参与计划的私人公司和政府机构都提供了真正的合作。参与并不仅仅与政府希望的保持一致,而且还形成真正的合作,以便为社区提供服务并给政府提供可持续的、切实可行的解决方案。 政府和私营公司也许认为社区的参与导致进展迟滞、成本增加。但我们迄今为止的经验显示,社区参与能减少成本,加速实施。如果这种合作提议遭到忽视,常会迫使贫民窟社区选择惯常的、更简单的抗议。贫民窟居民有一些简单的办法,让别人感觉到他们的反对意见。两条孟买的主要铁路延达拉维边界铺设,它们很容易就会被阻断,这将给孟买带来混乱,因为有相当比例的工人上下班都依靠这两条铁路。机场跑道也会被阻断,贫民窟居民联合会将会通知所有在当地运营的航空公司这会在何时何地发生。我们不希望诉诸于这种方式,我们期盼一种能给孟买的这些发展计划和其它发展项目带来成功的合作。

达拉维改建计划

今天,马哈拉斯特拉政府期望改建达拉维,却对当地有多少人居住和工作、及其大型的多元的经济如何运作缺乏清晰和详细的认知。没人知道有多少人在达拉维生活和工作,估计在35万到60万人之间。但在其223公顷的面积里,集中了五花八门的工业和其它企业,生产刺绣服装、用于出口的皮制品、陶器、肥皂、刀具、食品以及大量从事回收的企业。其营业额每年可达数亿美元。它给印度经济的贡献可能比多数的特别经济区都要大得多。它还给数十万孟买居民提供了收入和生计,否则这些人将会加入失业大军。它还提供了廉价的住房,虽然可能条件简陋,多数房屋也过分拥挤,但达拉维却是孟买少数居住便宜的中央地段之一,即使是在一间多人居住的房间里租一张床位。

达拉维不是新一个由新近移民组建的“擅自占地的定居点”(正如有时被描绘成的那样)。它历史悠久,许多居民在这里出生。达拉维在100多年就已经出现在孟买地图上了。起初它只是孟买边缘的一个渔村,随着城市的发展,一些新的行业在这里发展起来,如制陶工人、鞣皮工人以及服装工人。穿行在达拉维,有可能看到这类实施的改建计划:细心地就地扩大生活和工作区域,例如把一层建筑改成三层建筑,配备自来水和卫生间。在达拉维的85个居住区,每一个都有帮助规划和管理这种改建工程的基层组织。

有一个高达20亿美元的改建达拉维的宏伟的官方计划。计划称,将给所有居民提供新房屋,在不增添政府财政负担的情况下,改善达拉维的生活质量(提供优质的用水、卫生设备、排水系统、医疗和学校)。 实际上,这一方案意味着政府将从改建中获益数亿美元。这个改建计划将由在竞标中胜出的国际公司承担,他们负责改建达拉维的不同区域。给这些公司的奖励是允许它们在达拉维建造许多可供出售的民用和商用单元房。达拉维离金融新区班德拉库拉(Bandra Kurla)很近,这就是改建计划这么有吸引力的原因。但是达拉维的居民和企业家还没有参与到该改建计划中来。

还不清楚居住在达拉维的每一个人是否都能得到新住房。任何开发商都希望限制他们必须安置的居民数量,这也很容易做到,就是只安置那些有“居住证明”的人,而许多达拉维居民却无法提供。即使他们向每个人提供新住房,他们也不太可能允许居民在房屋类型及地点上有太大发言权。他们得到的新房屋也基本不可能供他们赖以为生。这里已经是世界上人口密度最大的定居点之一,而改建计划还将大大增加居民单元的数量,很难想象这里居民的需求如何得到满足。每一个改建达拉维的公司都试图将他们能出售给外来者的房屋面积最大化,而将提供给达拉维居民和企业的房屋面积和成本最小化。他们充其量也就是尝试把尽可能多的贫穷家庭塞到多层公寓楼里,而这不符合这些家庭的需求,他们也负担不起维修的费用。

还有另一个办法。这个办法是由许多新的商业开发项目来帮改建埋单,例如为中高收入群体修建办公楼和高层公寓。达拉维的居民认识到这个需求。但他们要求必须参与到计划和和实施过程中来。这需要详细清点达拉维的所有家庭和企业,对此,像全国贫民窟居民联合会这样的达拉维基层组织和许多对此提供支持的专业人士可以和政府部门一起合作完成。随后就需要有一个周密的计划,这需要由达拉维85个居住区的居民共同完成。

需要开发新的房屋,但为了安置目前的人口,大多数人就需要住进三层或四层的楼房,同时还要给企业提供房屋。这必须在原址上建造,而且要不断递增,还要为那些人为了改建而搬迁出来的人们细心安排住所。同样,基层组织可以做到这一点。我们还与来自Kamla Raheja Vidyanidhi建筑研究所的建筑师们和阿默达巴德环境规划和技术中心的学生们一起合作,展示如何做到这一点,以及在不盖高楼大厦的情况下如何为居民进行高密度的改建。

机场定居点

孟买国际机场附近的非正式定居点居住着约50万人,其中一些人离部分跑道很近。目前管理机场的私营公司希望扩建跑道,需要许多家庭迁走。这家公司也受制于法律,需要向这些搬迁的人提供可供选择的住所。同样,这些定居点里的居民和他们自己的组织,包括孟买机场贫民窟居民联合会,向这家公司和政府提供了合作。他们认可许多家庭不得不搬走。但就像达拉维的居民一样,他们希望参与到计划和实施过程当中来。所以他们提出几点简单的要求:

1. 请公示你们扩建机场的计划和需求;

2. 解释你们需要清理什么土地以及如何使用这些土地,以便尽量减少需要重新安置的人数;

3. 将你们的重新安置计划告知我们:例如,有多少家庭需要搬迁,搬到什么地方去(是否会在火车站附近?),他们能获得什么支持,他们会得到什么样的房屋,计划什么时候进行,以及能提供什么基础设施和服务?(印度的重新安置计划可谓声名狼藉,因其将贫穷群体“丢弃”到条件恶劣的地方,所提供的公共交通、医疗和学校等服务也极不完备。)

4. 对于那些就地改建、无需再安置的人(显然这是居民们的首选),你们有什么计划

把贫民窟居民纳入到发展计划中来

每一个城市都需要廉价的劳力。城市规划者和管理者把达拉维和机场定居点看成“贫民窟”,看成棘手的问题、眼中钉,甚至这样的房屋都不应该出现在孟买。尽管政府的“复兴”规则看似进步,要求所有“受工程影响”的人都得到重新安置,但每个政府机构都还是试图限制安置居民的数量,并把安置地点推向最廉价的周边地区,并使成本最小化。但孟买需要贫民窟居民,他们是保持城市繁荣的劳动大军,给高收入群体提供司机、园丁、保安和仆人,给企业提供劳力、分包商和服务。达拉维是孟买经济的核心部分。

为什么“城市发展”计划几乎总是让贫民窟居民一贫如洗?印度有世界是为数最多的贫民窟人口,它需要城市现代化,保持其经济继续发展。这可以在与贫民窟居民的合作或对抗中实现。迄今为止,这些几乎都是在与贫民窟居民的对抗中实现的。作为全国贫民窟居民联合会和Mahila Milan(由贫民窟和露宿街头的妇女组成的救助组织联合会),我们向在所有印度城市的政府和私营公司提供另一条途径——合作。我们已经展示了可能性:我们在许多房屋工程和社区卫生间工程中已经与政府进行了合作。我们认识到这样的发展计划需要吸纳能帮助负担开支的新商业和住宅开发计划。我们不想反对官方计划,但如果你忽视我们的需要和重点考虑,我们将就会反对。我们也有权从城市发展计划中获益。

 

20世纪60年代,约金·阿普塔姆在他所居住的贫民窟Janata colony面临拆除威胁时,成为了一名社区组织者。随后,他组建了贫民窟居民国际和印度全国贫民窟居民联合会。2001年,他获得了雷蒙·麦袼赛赛奖。

首页图片Wen-Yan King

 

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匿名 | Anonymous

关心组织的重要性

很高兴看到关于城市管理冲突话题的文章。弱小的关心团体只能通过有效的组织来清晰提出他们的要求。印度已经很好地建立起卓有影响力的居民联合会有几十年之久了。比起印度,在这个问题上,中国仍有很长的路要走。克里思(北京)

importance of interest organisation

great to read about the topic of urban governance conflicts. Weak interest groups only can articulate their demands through effective organisation of interests. Here, China still has a long way to go, compared to India, where influential dweller associations have been well established for decades.
Chris (Beijing)