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终结渔业补贴:留给世贸组织的时间已经不多了

各国贸易部长必须按照承诺在2020年前逐步取消渔业补贴。中国作为全球渔业补贴最高的国家,责任尤其重大,费尔曼·库普报道。

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一艘围网渔船在太平洋海面兼捕作业时捕获了一条鲸鲨。图片来源:Greenpeace

12月10日至12月13日,世界贸易组织第11届部长级会议将在布宜诺斯艾利斯召开,这也是该会议首次在拉丁美洲国家举行。

与往常一样,此次会议将汇集全球各国的贸易部长、谈判代表以及数千名商界和民间团体的领导人。今年大会的核心任务是要达成一项国际性协议,遏制有害的渔业补贴,也就是那些对全球渔业产能过剩、过度捕捞以及非法捕鱼(IUU)负有责任的政府补助或税收减免。

有关取消渔业补贴的讨论已经进行了20多年,世界贸易组织的164个成员国希望达成一个约束性协议,彻底消灭这些补贴。如果今年所有国家能做出新的、强有力的承诺,那将有利于最终达成一个令人期盼已久的协议。

环境咨询机构瓦尔达集团负责人雷米·帕尔芒杰告诉中外对话:“我们现在必须要拿出一项决议,否则,世贸组织在可持续发展方面所做的承诺就将遭到质疑。如今,有太多的渔船竞相对日益匮乏的渔业资源展开争夺。”

如果达不成一项决议,世贸组织在可持续发展方面所做的承诺就将遭到质疑。

全球每年的渔业补贴总额高达350亿美元左右(约合人民币2320亿元)。据欧洲议会渔业委员会称,在这350亿美元中,有200亿美元(约合人民币1320亿元)以燃油补贴和免税项目等形式补贴给了大型捕捞船队,从而提高他们的捕捞能力。

加强渔业管理能够在一定程度上控制船队规模扩张对日益减少的渔业资源的影响,但是,实际情况是,相关监管措施很少得到有效落实,这导致渔业资源陷入过度捕捞的局面。

联合国粮农组织2016年的《世界渔业和水产养殖状况报告》(SOFIA)显示,全球经过评估的渔类存量中,有大约60%被完全开发,大约30%已经被过度开发。

有关专家和不少发展中国家都认为,渔业补贴极大地扰乱了全球渔业市场秩序,同时也是导致渔业资源枯竭的主要原因之一。

然而,发展中国家还是想保留补贴政策,因为他们认为这些补贴能够帮助低收入、资源贫乏的渔民维持生计。

迫在眉睫

阿根廷非政府组织“野生生物”(Vida Silvestre)的海洋项目主管杰尔勒莫·卡涅特对中外对话说:“如果没有补贴,很多船只就不会出海作业了。目前的海洋环境根本无法承受现在的这种压力,大多数资源已经处于完全开发状态。”

在联合国2015年通过的“可持续发展目标”(SDGs)的第14条中,有一项内容就是要在2020年前彻底取消渔业补贴,以更好地保护和可持续利用海洋与海洋资源。

2017年6月召开的纽约联合国海洋大会上重申了世界贸易组织在实现这一目标过程中的作用。世贸组织副总干事艾伦·沃尔夫表示,取消渔业补贴将成为“布宜诺斯艾利斯大会的首要议题”,不过大会可能会给予较低收入国家一些特惠待遇。

商业咨询机构DNI负责人兼贸易专家马赛洛·艾利赞多表示:“自2016年在内罗毕召开的上届大会以来,渔业补贴就已经被列入世界贸易组织的议事日程。对于阿根廷而言,这也是一个重要的问题。作为本次大会的主席国,阿根廷很有可能会推动达成某种协议。”

国家利益

帕尔芒杰表示,欧盟、日本、中国、美国和俄罗斯是全球渔业补贴最多的地区和国家。其中,亚洲地区的补贴是最多的。

欧洲委员会的一项研究显示,中国的渔业补贴总额远远高出其他国家。2011年到2013年,中国每年的渔业补贴为56亿欧元,其中九成是船只燃油补贴。

其次是美国,它在2013年的渔业补贴总额为16亿欧元;然后是韩国,它在2014年的渔业补贴总额为15亿欧元;日本和俄罗斯分列第四和第五位,2015年的补贴额分别为12亿欧元和2500万欧元。

绿色和平组织的调查显示,中国拥有全球规模最大的远洋渔业船队,2016年远洋渔船数量超过2900艘。帕尔芒杰表示:“中国是一个贸易大国,是世贸组织的关键参与者之一。我们希望中国能够支持有关消减渔业补贴的讨论。”

主要提案

在本次大会召开前,世贸组织成员国已经提出了7项渔业提案。虽然这些提案都不约而同地认为有必要取消渔业补贴,但在实施方法和改革范围方面,各国的意见却各有不同。

中国提议有选择地取消一些涉及非法捕捞的渔业补贴,但是在要求其缩减大型渔业捕捞船队的压力面前却并不退让。中方主张发展中国家在补贴淘汰措施方面可以得到豁免,并且主张不把有领土争议的地区包括在内。中方希望由各国政府和地方渔业组织,而不是专家,来决定什么才是非法、无报告和无管制的捕捞活动。

挪威、欧盟、全球最不发达国家、几个拉丁美洲国家、新西兰、冰岛和巴基斯坦也都提出了自己的提案。

这些国家之所以有着不同的立场,部分原因是这样一个协议将对他们产生不同的的影响。取消渔业补贴可能会对发展中国家的手工或小规模渔业从业者产生负面影响,如果政府取消了税收减免和资金扶持政策,他们最容易受到波及。

其实,大型渔业公司得到的补贴是小型公司的4倍,而过度捕捞与其中60%的补贴有干系。

不列颠哥伦比亚大学最近的一项研究显示,燃油补贴在渔业补贴中份额最大,而这其中又有96%是通过船用柴油补贴的方式分配给了大型渔业公司。由于柴油发动机的购置与维护成本太高,大多数小型渔船都选择使用汽油,而汽油的补贴额度并不太高。

国际贸易与可持续发展中心(ICTSD)环境与自然资源项目负责人爱丽丝·蒂平告诉中外对话:“目前各方对需要取消的补贴种类还有较大争议。另外,关于发展中国家成员可以得到哪些豁免,各方也是说法不一,比如小型渔业公司能否继续享受渔业补贴。”

不过,所有提案都认为应该禁止对无报告和无监管的捕鱼进行补贴,并禁止对过度捕捞地区的渔业进行补贴。

由布鲁姆协会(Bloom)和瓦尔达集团(Varda Group)联合撰写的一个题为《垂首可得的鱼》的报告认为,上述两个禁止措施最有可能成为协议的基础。

但是,补贴取消的范围仍然存在很多争议。关于应该如何限制渔业活动,所有7项提案的建议都不相同。

民间团体和海洋专家希望协议中有专门针对过度捕捞的条款,从而与联合国的可持续发展目标保持一致,同时还要包括防止产能过剩的内容,因为产能过剩是造成渔业资源枯竭的主要原因之一。

有足够证据显示,应该将取消渔业补贴的政策拓展到整个海域。换句话说,就像有些提案建议的那样,不应该将逐步取消补贴的政策限定在某些地域范围内。

过度捕捞是一个全球性问题,因此,如果我们只针对某些地域采取行动,将无法对跨界和迁徙性渔业资源进行切实保护和可持续利用。

卡涅特表示:“发展中国家是渔业产品的供应国,发达国家从发展中国家进口了大量的渔业产品。而那些拥有船舶工业的国家也不希望这个行业走向没落,所以才希望继续推行补贴政策。”

 “我们必须围绕渔业活动监管展开讨论,因为目前生产的船只数量已经超过了海洋的承受能力。”

蒂平表示,各方谈判代表正在起草协议草案。不过由于各成员国意见仍然无法统一,所以草案中可能只有几个方面是各方的共识。

最终的协议将是一份部长决议,其中将再次确认世界贸易组织成员国为达成全面停止渔业补贴的目标而继续展开谈判的承诺。

蒂平表示,如果协议最终无法达成,各国也可以依据更为广泛的政治承诺,停止某些极为过分的补贴品种,为将来签署某种承诺留下空间。

 

翻译:Estelle

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