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气候援助资金仍旧是谈判桌上的难题

遗憾的是,目前大量资金都是以贷款而非赠款的形式存在,而且大部分还需要繁琐的审批流程。

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发展中国家所需的(气候变化)适应资金还远未到位。图片来源: UNclimatechange

11月6—17日在德国波恩举行的联合国气候峰会第一周的会程已经告一段落,欧盟、瑞士和加拿大重申了到2020年前把对发展中国家的资金援助增加至每年1000亿美元的承诺。但是,据《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处的官员说,自2009年做出该承诺以来,发达国家向发展中国家提供的上述目的的资金总额不超过450亿美元。

而发达国家公布的这个数字则要高得多,有些估算额高达900亿美元左右。不过,据密切关注全球气候谈判进程的非政府组织——气候行动网络(CAN)的分析师计算,所宣称的金额中有约一半的资金都是贷款。

考虑到大部分造成气温升高的额外温室气体都是富裕国家自工业时代初以来排放到大气中的,“这就像是撞了一个人的车,然后给了他一笔贷款来支付维修费,”一位CAN成员说道。

世界银行及其下属机构最近发布的一份联合报告称,发达国家去年共筹集了270亿美元的气候资金。其中只有4%是赠款。

一些发达国家政府在公开场合提到气候融资总额时,并没有提及其中有多少是以贷款的形式存在。但这部分数据可以在提交给《联合国气候变化框架公约》秘书处的两年一度的报告中看到。从各国提交的材料来看,法国只有2%的资金是赠款,日本为5%,德国45%。挪威、瑞典、丹麦、瑞士和加拿大等国家都表示其气候融资全部都为赠款的形式。

考虑到发达国家应担负的历史责任,《联合国气候变化框架公约》和1997年达成的《京都议定书》所遵循的基本原则都是发达国家必须为发展中国家提供应对气候变化及其影响的资金支持。这是保障全球公平正义的基本准则。发展中国家的政府和大多数非政府组织认为,这个意义上的资金支持应该是以赠款而非贷款的形式提供。

反对该原则的国家主要是美国、日本、澳大利亚和新西兰。他们指出,目前中国是世界上最大的温室气体排放国,印度位列第三。正是由于这种反对的声音,2015年达成的《巴黎气候协定》基本上忽略了发达国家和发展中国家之间有区别的责任的原则,不过协议文本中仍保留了该部分内容。

气候融资如何计算

与之相关的一个问题就是《联合国气候变化框架公约》系统在气候融资的定义、分类、追踪和评估等方面的制度薄弱。联合国开发计划署(UNDP)和联合国环境规划署(UNEP)等其他联合国机构未将其气候相关活动汇报给《联合国气候变化框架公约》,从而增加了确定资金流向和使用情况的难度。这是本届峰会讨论的重要议题之一,但进展非常缓慢。

出钱的发达国家一直更加热衷于资助控制温室气体排放的气候变化减缓项目,而发展中国家则希望气候适应项目也能获得同样的资金。双方在这一问题上的争持不下实际上等于宣布了《联合国气候变化框架公约》适应基金的死亡,该基金已经在很长一段时间里没有得到几乎任何资金投入了。本届峰会开始时,德国政府宣布向该基金赠款5000万欧元。这样一来,适应基金还能再坚持一年。

其他基金,如旨在帮助最贫穷发展中国家的最不发达国家(LDC)基金,处境也十分艰难,因为现在大部分资金都流向了绿色气候基金(GCF)。与名目繁多但单项基金数额低下相比,许多观察人士更看好这种将钱统筹到一起的模式。但是现在很多发展中国家都对绿色气候基金冗长僵化的流程表示不满,就像他们多年来对世界银行不满一样。

一个实际存在的问题是, GCF希望在投资一个项目之前看到这个项目能够带来多大的协同效益。如果一个发展中国家想要申请GCF资金建一个太阳能电厂,GCF想要知道从煤和石油转向太阳能可以减少多少碳排放。有这种协同效益落到纸面固然看起来很好,但是一些发展中小国却因为碳排放量太低而遭到拒绝。“我们的碳排放几乎为零,还能再减多少呢?”不丹国家环境委员会负责人廷里·拉姆在本届峰会的边会上哀怨地问道。

这些都是发展中国家希望作为2020年前气候行动的一部分进行讨论的问题(2020年《巴黎协定》将进入实施阶段)。印度首席谈判代表拉维尚卡尔·普拉萨德告诉第三极网站:“我们需要知道目前所说的资金中有多少是公共资金。”中国高级谈判代表陈志华说,这对发展中国家来说是一个“生死攸关”的问题,并将影响《巴黎协定》谈判中所有的其他问题。

普拉萨德说:“这个问题的解决需要足够的空间。众所周知我们正在制定全球盘点机制的准则、透明度保障和国家自主贡献的实施细则。有关(发达国家的公共资金援助)的信息对发展中国家具有重大意义,因为这将有助于谈判中各项议题的讨论。”

但是,由于发达国家反对将任何2020年前行动纳入本次大会的议程,该问题还有待解决。资金问题讨论的协调人建议各国制定相应机制,就资金问题每两年与UNFCCC进行一次信息沟通,但这一点也未达成共识。美国代表说:“其他没有什么需要解决的问题了。”

 

翻译:于柏慧

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